开元体育浅论审计环境与国家治理

　　开元体育浅论审计环境与国家治理2011年7月，刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上发表讲话开元体育，高度概括性地总结了国家审计履行国家治理职能的主要手段和方式，他指出，国家治理就是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展。在这一过程中，国家审计通过依法履行职责，对权力运行进行监督和制约，发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，推动实现国家良好治理。

　　治理，即整治调理、管理统治之意。 治理相较于管理，前者更侧重于宏观决策，后者则更侧重具体执行。无论是宏观层面的政府，还是微观层面的公司，要保证组织的顺利运转、增强内控、预防错弊，都需进行有效的治理。

　　国家审计作为国家治理系统的重要组成部分，在促进经济又好又快发展、维护社会和谐稳定、保证国家财政财务收支的真实合法等方面发挥着巨大作用。审计署自1983年成立以来，截至2008年共计审计380多万个（次）单位，直接促进国家财政增收节支5300多亿元。2006年以来开元体育网站入口，全国审计机关共审计了60万个单位，完成了16万人的经济责任审计任务，增加财政收入或减少不当的财政支出1600多亿开元体育，向司法机关、纪检监察部门移送重大案件和违法违纪案件8000多件，涉及人员11500多人；全国审计机关共提交审计专题报告、综合性报告和信息简报70多万篇，提出审计建议102万多条，促进相关部门单位建立健全规章制度2.8万项。国家审计在维护财经秩序、加强廉政建设、完善宏观调控、推进依法治国、促进深化改革和经济发展等方面，发挥了积极作用，在国家治理系统中发挥“免疫系统”作用。国家审计越来越受到社会公众的关注和认可。

　　国家审计作为国家治理系统中的监督控制系统发挥重要作用，在特定的政治、经济、社会和技术环境中履行国家治理职能。凡是对审计产生影响的因素，都可以归结为审计环境因素。审计环境是国家审计产生、存在和发展的前提和基础，审计职能的发挥取决于与其所在环境的适应与融合，同时对所在环境产生影响。本文将从政治和法律环境、经济环境、社会和文化环境、信息技术环境等4个方面分析环境因素对国家审计发挥国家治理职能的影响。

　　我国政府历来重视审计工作。审计署每年6月向全国会做审计工作报告，汇报审计工作开展情况和审计查出问题情况；每年12月向会做书面报告，就审计工作报告中涉及问题的整改情况进行汇报。全国会不仅重视审计查出多少问题开元体育网站入口，同样关注审计查出问题是否得到有效整改。国家也对审计工作给予了关心和重视，总理为审计机关成立二十五年作出重要的批示“审计是依法实行行政监督，建设廉洁政府、法治政府、服务型政府的重要工作，必须加强，不能削弱”，并对审计机关报送的审计报告和重要审计信息多次作出批示。

　　此外，近年来包括审计署在内的国家多个部委联合开展了涉及资金、土地等多领域的专项治理工作，出台了关于专项治理的多个办法和规定，如2007年原建设部、国土资源部、财政部、审计署、监察部、国家税务总局、国家发展和改革委员会、国家工商行政管理总局联合下发了《关于开展房地产市场秩序专项整治的通知》；2008年，财政部、监察部、审计署、国家预防局联合下发了《关于开展中央政府采购执行情况专项检查的通知》；2009年中央纪委、监察部、财政部、审计署联合印发了《关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法的通知》。这一举措一方面增强了政策执行力度，提高了国家治理的效果；另一方面，也有效避免了由于各部委各行其是而造成的重复执法问题，提高了国家治理的效率。

　　法律环境是指一国法律的完善程度和执法力度。国家审计发挥国家治理职能，需要借助良好的法律环境和完善的法律体系开元体育，并依据法律赋予的权力开展工作、履行职责。审计法律环境分为宪法、法律和行政法规三个层次开元体育。

　　一是宪法层次。宪法是国家的根本，在国家的整个法律体系中居于主导地位，具有最高的法律权威和最大的法律效力，规定国家各项基本制度和根本任务，规定国家机关的组织与活动的基本原则，保障公民基本权利。1982年宪法第九十一条对审计机关的职责、体制作出明确规定，即国务院设立审计机关，在总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，这为国家审计履行国家治理职能提供了根本法律依据。

　　二是法律层次。1994年8月31日，国务院颁布了《中华人民共和国审计法》审计工作初步实现法制化、制度化和规范化。2006年2月28日，全国人民代表大会常务委员作出修改《中华人民共和国审计法》的决定，对审计机关的职责、权限、审计程序、法律责任作出更为明确的界定，全国审计机关以贯彻落实审计法为契机，加大对违法违规问题和经济犯罪的查处力度，

　　三是行政法规层次。1997年国务院发布的《中华人民共和国审计法实施条例》，对我国审计监督的基本原则、审计机关职责和权限、审计程序、法律责任等国家审计基本制度作了全面规定；2010年新修订的审计法实施条例对国家审计的审计范围、审计机关的权限、审计机关的监督等都做出了明确规定，内容更加细化，这对全面落实和贯彻审计法、提高国家审计的效率必将产生深远的影响。

　　审计署多年来不断推动审计法制建设。自1994年审计法正式颁布以来，陆续颁布了38个审计规范以及20多个审计准则，不仅实现了审计工作有法可依，也丰富完善了社会主义国家法制体系，推动了依法治国方略的实施。国家审计在国家法律框架基础上履行国家治理工作，通过审计发现问题、揭示风险、查找隐患，促进国家完善和出台法律和规章制度，促进被审计单位加强内部管理，完善内控制度，从而促进国家治理职能的实现。

　　根据政府审计机关在国家分权体系中的地位，可以将政府审计分为独立型、立法型、司法型和行政型，我国目前审计机构设置采用的是行政型模式，即国家审计机关隶属于政府行政部门，审计机关是国家行政机构的一部分，根据政府所赋予的职责权限执行审计业务，向政府负责并报告工作。在中央，审计署是我国最高的国家审计机构，在国务院总理的领导下，主管全国的审计工作，对国务院负责并向其汇报工作；在地方，各级地方审计机关分别在各级地方政府和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作，对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，行政上受同级政府的领导，审计业务受上级审计机关领导，实行双重领导。

　　行政模式下的国家审计机构独立性较弱，虽然我国宪法规定政府审计不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉,但审计工作的开展情况与各级政府的重视程度密切相关。尤其是当存在隶属关系的政府存在违法违规问题时，地方审计工作就会出现下级监督上级的情况，其监督作用就难以得到有效的发挥。体制上的束缚一定程度影响了地方审计的执法力度和独立性以及国家治理职能的发挥。

　　经济环境是指一国一定时期的经济发展状况和生产力发展水平。审计的经济环境是指审计工作面临的社会经济运行状况和发展趋势等外部经济因素的总和。国家审计是经济发展到一定阶段的必然产物，其发展受到经济发展的制约。经济的发展，拓展了国家审计的对象，丰富了国家审计的内容，对审计参与国家治理提出了更高层次的要求。

　　改革开放三十多年来，我国经济发展和国家建设取得了举世瞩目的成效，目前已超越日本，成为全球第二大经济体。以企业为例，2002年到2009年，中央企业的资产总额从7.13万亿元增加到21万亿元，年均增长16.74%；营业收入从3.36万亿元增加到12.63万亿元，年均增长20.8%；实现利润从2405亿元增加到8151亿元，年均增长19%。2009年，中央企业资产总额超过千亿的企业有53户，营业收入超过千亿的企业有38户，实现利润超过百亿的企业有13户；2010年有30户中央企业入围美国《财富》500强，比2002年增加了24户。为全面反映国有资产保值增值情况、资产负债情况、企业履行社会责任情况等，审计署组织开展了中央企业国有资本经营预算执行情况的审计和部分央企财务收支的审计。近年来，政府投资兴建了青藏铁路、京沪高铁等一批大型工程建设项目，成功举办了2008年北京奥运会、2010年上海世博会，为保证上述项目的质量和效益，审计署对上述项目悉数进行审计并向社会公布审计结果开元体育网站入口。

　　在经济快速增长的同时，国家也付出了沉重的资源和环境代价，经济发展与资源环境的矛盾日益突出。为此，审计署组织开展了“三河三湖”水污染防治效益专项审计调查、部分重点中央企业节能减排情况专项审计调查，促进中央企业和地方政府高度重视节能减排和环境保护工作，以保证国家“十一五”、“十二五”相关目标的实现；为推进中央扩大内需促进经济平稳较快政策措施的有效落实开元体育官网入口登录，审计署开展了关于中央扩大内需促进经济平稳较快发展有关政策措施实施情况及效果的专项审计调查开元体育网站入口，对扩内需项目的审批、资金使用管理、项目建设等环节存在突出问题，从政策、体制、机制等层面深入分析原因，为中央经济决策提供有价值的意见和建议，充分发挥审计保障国家经济健康运行的“免疫系统”功能。

　　一般意义的社会环境包括了文化开元体育网站入口、道德、人口结构、公众态度等因素。目前我国的社会环境影响国家审计两个最主要的因素是：社会公众对待审计的态度和审计队伍人力资源现状。

　　审计署成立近三十年来，社会公众对国家审计的认识日益加深，特别是自“审计风暴”时起，公众对审计的认知度和认可度有了跨越式的提高。随着我国法治进程加快，人民参政议政积极性不断提高，权利意识越来越强；网络的快速普及拓展了公众的信息获取渠道，人民监督与监督成为依法行政、依法治国的重要推动力量。

　　随着社会公众对国家审计的关注与认可，审计署的一举一动都引起社会公众的热议。从审计公告的发布，到审计署前不久公布“三公”经费支出，都在社会上引起强烈反响。公众对国家审计的高期望，促进了审计部门积极履行职责，发挥国家治理职能，做好“国有资产的看门人”。近年来，各级审计机关制定关于审计信息公开的制度1300多项，向社会发布审计结果公告1.8万多篇。审计公告的对象开元体育官网入口登录，由原来的部分公告，转为除涉及国家秘密之外的审计项目全公告；公告的方式，由之前的在审计项目结束后公开，转变为实行阶段性审计情况公告；公告的内容，由只公告审计发现的问题，转为公告被审计对象的工作状况、审计发现的主要问题和整改三个方面情况，公告的内容更加全面，更有利于全面、客观和公正的评价和反映被审计单位的情况。审计公告制度的不断完善，一方面满足了社会公众参与国家治理的“知情权”，另一方面，给被审计单位带来无形的压力，促进他们在规范管理、防范风险、完善制度等方面不断完善和提高。

　　国家审计充分履行国家治理的职能，保障国家经济健康平稳运行，维护国有资产安全和保值增值，确保财政财务收支真实合法，归根到底是由审计人员来实现的，国家审计人才队伍的专业化水平、查处大案要案的能力、思想道德水平等共同决定了审计工作成效。《审计署“十二五”审计工作发展规划》提出了“全面推进干部队伍建设。坚持以人为本，改革创新，以品格为核心开元体育、能力为重点、作风为基础、业绩为导向，全面提高审计人员依法审计能力和审计工作水平，全面落实审计署、人力资源社会保障部、国家公务员局联合下发的《关于加强审计机关公务员队伍专业化建设的意见》，着力打造政治过硬、业务精通、作风优良、廉洁自律、文明和谐的审计干部队伍”的目标。

　　目前，全国各级审计机关共有审计干部8万多人，其中，60%集中在县级审计机关。近年来，审计人员队伍素质不断提高，以审计署驻地方特派办为例，2006年，18个特派办中 76%是审计业务人员，85%具有大专以上学历，57%具有中高级职称，47%是35岁以下的年轻人。然而，目前国家审计人才队伍存在以下制约因素，影响国家治理职能的发挥。

　　一是审计人员数量少、任务重，一定程度上增大了审计风险。2007年，我国经营性的国有资产已达到12万多亿，非经营性资产约占经营性资产的一半；金融资产总量约为30万亿，此外还包括财政资金等。若将如此巨大的资金纳入政府审计范围，以目前的审计力量，无异于杯水车薪。根据多国调查的结果，适当的审计人员占总人口的比例应为万分之一左右，按照此比例计算的我国审计人员应约为13至14万人左右，而目前远未达到这一水平。以审计署驻地方特派员办事处为例，目前有审计人员3000余人，却承担着近1.6万个单位的审计工作，占审计署审计单位总数的66%；查出违法违规问题金额9300多亿元，占审计署查出违规问题总金额的53%；查出应上缴财政金额760多亿元，占审计署查出应上缴财政总金额的63%开元体育。人手少、任务重、时间紧、层次高，一定程度上增加了审计出现错漏的风险，不仅给审计机关工作质量造成影响，也不利于审计发挥国家治理的功能。

　　二是审计人员专业、年龄分布不均衡。审计人员专业分布不均衡。随着政府审计领域的不断拓展，审计职能以传统的财政财务收支审计，逐渐拓展到经济责任审计、工程建设项目审计、信息系统审计、环境资源审计等领域，因此对管理开元体育网站入口、法律、工程、环境保护、计算机等各相关专业的人员需求日益增加。然而，现阶段审计队伍专业化结构与审计工作发展的现实需要还存在一定差距，工程、环保等领域的审计人员短缺成为制约国家审计发挥国家治理功能的瓶颈。

　　三是对国家审计工作要求不断提高，国家审计已从单纯的查处违法违规问题上升为从体制、机制、制度层面发现问题、提出建议开元体育、完善制度。当前，我国正处于社会转型、经济转轨的历史阶段开元体育网站入口，宏观层面矛盾和问题多，政府希望国家审计机关在体制、机制、制度、政策开元体育、管理以及一些带有全局性、宏观性的热点难点问题等方面提出建设性、可操作性的意见和建议开元体育网站入口。目前，部分基层审计人员还局限于原有的就账查账开元体育官网入口登录开元体育，不能跳出问题看问题，分析问题的宏观意识还有待增强开元体育。

　　影响审计国家治理功能实现的信息技术环境因素主要包括被审计单位的信息技术水平和审计机关计算机审计应用能力。

　　国家审计的对象涵盖政府机构、事业单位、国有企业等，被审计单位的多样性造成信息化程度存在较大差异。以中央企业为例，国资委2008年开始推行《中央企业信息化水平评价暂行办法》，组织开展对中央企业信息化水平的评价，这一举措促进了中央企业下大力气提高计算机信息化水平，央企目前普遍采用企业资源规划系统（ERP系统)，将物流开元体育、资金流和信息流高度集成，将产、供、销、购开元体育、销、存在一个系统内集成反映，具有数据量大开元体育网站入口、数据勾稽关系复杂等特点，并且不同行业间的业务数据差异较大，都对对国家审计提出更高层次的要求。

　　另一方面，在农业项目、行政事业等审计中，一些被审计单位信息化程度很低，有些还采用传统的纸质账簿记账，不利于计算机审计的开展。

　　1999年5月，审计署计算机审计工作迈出了突破性的步伐，揭开了推进审计信息化建设的序幕。近年来，审计署大力推进计算机审计工作，不断强化计算机审计手段，先后推行了金审一期和二期工程；开发了审计现场管理系统（AO）系统，实现了审计全过程的集成管理；定期举办计算机中级培训班，培养了一批熟练掌握计算机的审计骨干力量；计算机审计软件开发取得了阶段性成果，审计署先后印发了《商业银行审计数据规划》、《中央部门预算执行审计数据规划》、《海关计算机审计方法体系》、《乡镇领导干部经济责任计算机审计方法体系》、《社会保险计算机审计方法体系》、《中央企业计算机审计方法体系》等，为在相关领域开展审计工作提供经验指南。

　　但是，国家审计工作人员也存在计算机水平及应用程度参差不齐的问题，年轻的审计干部计算机基础较好，但缺乏丰富的审计工作经验；老的审计干部有着丰富的审计工作经验，但是计算机应用方面相对薄弱；兼具两者的计算机审计骨干是国家审计机关的稀缺资源，杠铃型的计算机人才现状制约国家治理功能的发挥。

　　只有充分认识国家审计所处的宏观环境，分析有利和不利因素，识别机会和威胁，才能有效开展国家审计工作，查找差距和不足，不断提高自身工作水平，充分发挥好国家审计在促进国民经济又好又快发展等方面的巨大作用。（杜琳）

　　1. 《国家审计与国家治理在中国审计学会第三次理事论坛上的讲线.《总结过去 展望未来 推进审计工作不断发展在审计署纪念改革开放三十周年暨审计机关成立二十五周年大会上的讲线.《承前启后 继往开来 进一步提高特派办工作质量和水平在纪念特派办建立二十周年座谈会上的讲线. 《李金华审计长、余效明副审计长在中央企业审计研讨班上的讲线.《审计职业化目标下的审计人才队伍建设》，朱等云，《新疆审计》2008年第二期

　　6.《试论完善审计环境建设对提高审计质量的影响》，黄芳，《中小企业管理与科技》，2009年6月

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