开元体育【思想之光】王社坤、于子豪：生态保护红线概念辨析

　　开元体育【思想之光】王社坤、于子豪：生态保护红线概念辨析十八届三中全会提出划定生态保护红线后，各地及各部门均开展了生态保护红线划定的试点工作，工作中对生态保护红线的概念的理解有较大分歧，出现了广义和狭义两种截然不同的理解。2014年我国《环境保》首次在立法中提出“生态保护红线”，但“生态保护红线”的概念的争论并没有因此而结束。根据历史、文义、目的和体系解释等法律解释方法，《环境保》中“生态保护红线”应为狭义概念，即为维护国家生态保护安全而划定的地理区域警戒线，不直接涉及环境污染或资源利用领域。我国应当尽快制定配套法规或规章，明确生态保护红线制度的具体规则。

　　1979年《环境保（试行）》以及1989年《环境保》颁布后开元体育，整个环境保律体系的重点都侧重于污染物防治方面，生态保护领域受到的关注明显不足。此后，尽管我国生态建设力度逐年加大，但生态环境恶化趋势未见明显好转，生态安全已经上升为影响的突出问题。在这个背景下，2014年修订的《环境保》首次在立法中明确提出了“生态保护红线”这一个概念。

　　然而，目前理论界和实务界对“生态保护红线”的具体含义、范围、划定主体、保护程度等均有不同的理解。因此，明确“生态保护红线”的概念，在理论和实践上均有意义。本文将在梳理生态保护红线概念的历史发展脉络的基础上，运用文释开元体育网站入口、目的解释和体系解释方法，对生态保护红线这一新的法律概念的内涵和外延进行解释和界定。

　　一、生态保护红线月，国务院在《关于加强环境保护重点工作的意见》（国发[2011]35号）第十一项中明确要求划定生态红线]

　　。这是“生态红线”首次出现在在国家级的正式文件中。从其文可以看出，“生态红线”制度划定区域主要为有重要“环境功能”意义的“重要生态功能区”、海洋和陆地“环境敏感区、脆弱区”。

　　2013年11月12日中国党第十八届中央委员会第三次全体会议通过《中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《公报》）中第十四部分“加快生态文明制度建设”中专段提到了划定生态保护红线。这是“生态保护红线”作为整体概念首次被提出。十八届三中全会后鞠昌华先生发表文章《生态保护红线成为综合性概念》，文中认为对于生态保护空间红线概念进行了确认，并且生态保护红线成为涵盖生态、资源、环境的综合概念[2]。他还指出生态保护红线成为“国家和地方生态区域红线”、“资源利用阈值红线、重点污染物排放总量红线以及环境质量的宜居标准红线”以及“作为管理概念的生态保护红线”之上的综合概念。

　　2014年1月，环境保护部发布《国家生态保护红线——生态功能基线划定技术指南（试行）》（以下简称《指南》），将生态红线概念进行明确为生态功能红线（生态功能保障基线）、环境质量红线（环境质量安全底线）、资源利用红线（自然资源利用上线）三种红线。在后续的“术语和定义”部分，该指南对于“生态保护红线”作出了定义：“对维护国家和区域生态安全及经济社会可持续发展，保障人民群众健康具有关键作用，在提升生态功能、改善环境质量、促进资源高效利用等方面必须严格保护的最小空间范围与最高或最低数量限值”，概念中包括了空间线日全国会发布的《环境保修正案（草案）》未提及“生态保护红线”。之后的《环境环保法修正案（草案）》二审稿、三审稿也都未规定“生态保护红线月第四次审议中，有些会组员、部门建议在草案中明确生态保护红线。考虑到目前环境保护部已经开展这项工作，法律委员会经研究，建议根据十八届三中全会决定的精神，增加规定……”[4]，其具体表述为“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护。”这一建议最终被全国会接受，成为最终通过的条文内容。由于《环境保》并未对第29条第1款首次规定的“生态保护红线”进行定义，因此需要运用法律解释方法对生态保护红线的概念进行界定。

　　二、“生态保护红线”概念的法律解释历史解释2014年“生态保护红线”作为新概念首次被写入法律开元体育官网入口登录，之前在我国法律体系中也没有相似的概念。因此，我们需要回到理论研究中，通过对“生态保护红线”概念的理论研究发展过程的梳理，对“生态保护红线”的概念进行历史解释。

　　归纳起来看，理论研究中对“生态保护红线”概念的理解可以分为“广义生态保护红线”和“狭义生态保护红线”两派观点。

　　狭义“生态保护红线”主要观点认为“生态保护红线”的概念仅适用于于生态保护领域，“红线”主要为地理空间上的边界。持这类观点的主要有王灿发、江钦辉、饶胜、张强、牟雪洁等人。王灿发、江钦辉认为生态红线是基于生态保护的制度，分别从生物多样性、生态功能、生态安全三个角度进行保护，他们认为“生态红线”由生物多样性、重要生态功能区和生态安全屏障三部分保护红线]

　　狭义“生态保护红线年以前对于“生态红线”的理解保持一致开元体育网站入口开元体育网站入口，是通常人们所认为的“生态红线”概念。根据这些学者的观点，“生态保护红线”应该局限在“生态保护”的范畴中，“红线”也应当是物理上的看得见摸得着的“线”，是一种空间上的概念，并不应该扩张到“环境标准”或者“资源利用限制”的概念中去。但是，这些学者并未对其概念界定进行深入讨论，也没有对于“生态保护红线”这一新概念与传统制度的关系进行深入分析。

　　广义“生态保护红线”主要观点认为“生态保护红线”的概念在发展中经历了一次巨大的从狭义到广义的概念扩张。他们认为“生态保护红线”是一个综合性的概念，涉及“生态、环境、资源”三个领域。这一类观点的代表学者有鞠昌华、陈海嵩、高吉喜等人。鞠昌华认为对于生态保护空间红线概念进行了确认，并且为了调整自然资源，生态保护红线的概念延伸到生态资源和生态环境的保护范围中，使得生态保护红线成为涵盖生态、资源、环境的综合概念。

　　陈海嵩依照上述思路，在其文中通过对“生态功能红线”、“环境质量红线”、“资源利用红线”三种类型的“生态保护红线”的规范依据及法律效力进行展开论述。高吉喜认为生态保护红线要能够对于生态功能的提升、环境质量的改善、资源的高效利用都起到关键性的作用，生态保护红线由生态功能保障基线、环境质量安全底线和自然资源利用上线]。广义“生态保护红线年以前“生态红线”的理解有了巨大变化，从通常人们所认为的“生态红线”概念变成了“生态保护”、“环境质量”、“资源利用”三个方面的三种红线年以前的“生态红线”的概念则变成了“生态保护红线”的分类之一的“生态功能红线”。相应地，原有的空间线也变为了“空间线”、“数值线”两种不同的含义的线。如前所述，无论是在《关于加强环境保护重点工作的意见》的“生态红线”或《公报》中的“生态保护红线”都与“狭义生态保护红线”学者观点一致。在这之前的论文中也未出现“广义生态保护红线”的观点。而鞠昌华发表的《生态保护红线成为综合性概念》最早将红线进行了较大程度的扩张解释，将红线解释为涵盖生态、环境、资源三个领域的区域红线和数量红线。之后大量产生“广义生态红线”观点的文章，并且持有“广义生态保护红线”观点的学者大部分都引用了鞠昌华的这篇文章。

　　《公报》中“加快生态文明建设”一节由开头段和（51）至（54）四个分项组成，其中开头段表示这一节主要内容是表述如何建设生态文明制度体系。鞠昌华文中所说的“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度”开元体育网站入口、“划定生态保护红线”、“实行资源有偿使用制度”和“生态补偿制度”这四点在《公报》原文中分别位于第十四项“加快生态文明制度建设”中的（51）至（54）四个不同的段落。其中开元体育，仅仅有（52）段提到了“生态保护红线”，其他段落并没有提到“生态保护红线”，而鞠昌华在其文章中所提到的“综合性概念”应当为“生态文明制度体系”而非“生态保护红线”。鞠昌华《生态保护红线成为综合性概念》一文将《公报》中位于“综合概念”的“生态文明制度体系”偷换成了“生态保护红线”，是对于《公报》的误读。公报原文并没有把“生态保护红线”作为区别于之前“生态红线”概念作大的扩张解释。2014年1月9日环境保护部部长周生贤在2014年全国环境保护工作会议上表示，“按照生态保护红线由生态功能红线、环境质量红线和资源利用红线构成的基本思路，研究编制关于构建国家生态保护红线]。环境保护部在《指南》中对“生态保护红线”同样采取了广释，但是环境保护部并未对广义的“生态保护红线”进行划定，而仅仅颁布了对于“生态功能红线”的划定技术指南，[10]

　　分别从生态文化、生态安全以及物种的生存方面提供保障。我们可以看出“生态功能红线”和狭义的“生态保护红线”概念十分接近。实际上《指南》虽然名为“生态保护红线”并对其采取广释，而实际上最终出具的还是“狭义生态保护红线”的划定指南，只不过将其名称改为了“生态功能红线”。环境保护部肯定了鞠昌华及引用其文章的“广义说”观点，致使之后更多学者认为理论和实践上均肯定“三种红线”的“广义说”的解释，其中不乏发表在核心期刊上的文章

　　通过“生态保护红线”的概念的产生和演变发展脉络看，生态保护红线这一新的法律概念存在广义和狭义之分，至于《环境保》中所称的“生态保护红线”的真实内涵开元体育，还需要结合其他解释方法进行进一步的廓清。

　　“红线”作为“生态保护红线”这个概念的中心语，在现代汉语中其主要有三层意思：红色的线开元体育，比喻贯穿文章、著作始终的正确思想，也比喻贯穿整个文学作品的主题思想或主要线索；城市建筑工程图纸上划分建筑用地、道路用地的界线（常用红色线条表示，故称）；底线（比喻必须坚持的最低条件或限度）、警戒线（引起警惕防备的界线]。在此处由于与生态保护连用，与思想、文学、建筑等明显无关，可能的词义只能为第三项，即底线或警戒线。法条中“生态保护”的区域应当为“重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域”，“等”字所代表的区域应当同“重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区”具有相同或者类似的地位和价值——具备重要的生态价值、涉及国家生态安全的区域。使用“划定”一词，可以认为“红线”应当为实际物理空间上的“空间线”，并非“数值线”。如果“红线”的含义包含“广义说”中提到的“环境质量保护底线”、“自然资源使用上限”的“数值线”概念，则使用“划定”一词明显动词和宾语搭配有误，应当“设定数值线”而非“划定数值线”。而“划定空间线”则符合语法规则，“划定”作为空间线的“生态功能保障基线”也相当符合。既然为“空间线”，则红线应当为“警戒线”更为合适。

　　因此，“生态保护红线”应当指对于特定区域生态环境的保护区域的警戒线，而这个警戒线应为物理空间上的线开元体育网站入口，“红线”在物理空间上应当为闭合曲线，其内部为严格保护区域。

　　《环境保》的目的是第1条所宣称的“保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”。“保护和改善环境，防治污染和其他公害“是环境保的前提性目的、直接目的，“保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”三项是间接目的[13]。由于生态保护红线规定在环境保中，必然要服从于整个环境保的目的，特别是直接目的，也就是对生态保护红线的解释需要能够符合“保护和改善环境，防治污染和其他公害”。这个角度上看，似乎对生态保护红线的广义和狭义两种解释都可以符合《环境保》的目的，但实际上未必如此开元体育网站入口。原因有三：第一，生态保护红线制度并未在《环境保》总则中出现开元体育网站入口，可以得知生态保护红线并非属于环境保的综合性制度；第二开元体育网站入口，《环境保》分则中已经在章节上进行划分，第三章的“保护和改善环境”、第四章的“防治污染和其他公害”已经将直接目的进行二分，隶属于第三章的第29条明显应当服务于“保护和改善环境”的直接目的，而非主要服务于“防止污染和其他公害”，采取广释将削弱“保护和改善环境”的内容而更加强本身就很强的“防止污染和其他公害”；第三，在第15条明确环境质量标准、第30条明确合理开发自然资源的情况下，将第29条的生态保护红线进行广释不但在体系上会与第15条、第30条造成重复，并且会实际削弱《环境保》在生态保护领域的力度。

　　从第29条的具体规定看，红线的划定是在“重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域”，并且要求“严格保护”；划定红线是为了将“重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域”进行标识，起到区分、提醒和警示的作用，同时要求在这些区域进行严格保护；因此，将红线区域区分于普通区域并进行严格保护应当为生态保护红线的具体目的。从具体目的出发，狭义的生态保护红线已经足够实现该制度欲以实现的目的，不需要进行广释。如果在应当严格保护的生态保护红线区提出“环境质量线”以及“资源开发线”似乎意图允许在上述领域进行污染物排放或资源的开发利用，反而不利于实现“严格保护”的目的。

　　《环境保》中，“生态保护红线款是“国家…划定…红线款是“各级人民政府…予以保护，严禁破坏”。从两款的主语的差异可以看出，国家应当划定生态保护红线，各级政府应当对于原有自然生态系统区域进行保护，“生态保护红线”应当仅仅为国家“生态保护红线”，法律并未授权地方各级政府划定地方“生态保护红线”。这也说明，“生态保护红线”应当为国家层面的概念，“生态保护红线”的划定主体为国家。“生态保护红线”即“国家生态保护红线”，不存在“地方生态保护红线”的概念。另一方面，《环境保》中国家红线未区分具体类型，与地方政府保护的自然生态系统开元体育、野生动植物、水源涵养、地质等不同类别的区域相比，“生态保护红线”应当为综合概念——对整个生态红线区域的综合生态价值进行综合保护。同时，从第2款可以看出“生态保护红线”的划定不影响原有各区域的效力，各区域不因被划入“生态保护红线”而失去原有的效力开元体育网站入口。

　　第29条“生态保护红线”位于《环境保》第三章“保护和改善环境”而并非第一章“总则”开元体育。第三章“保护和改善环境”和第四章“防治污染和其他公害”是并列关系，因此“生态保护红线”的概念不应当过多涉及污染物防治的内容，但“环境质量保护底线”一词应当与污染有直接关系，因而“生态保护红线”的概念里明显不应该包含“环境质量保护底线]。如果“生态保护红线”概念包含了“环境质量保护底线”则必然会触及到全国各地的环境质量，这样会把“生态保护红线”制度变为一项“污染物防治”的总量控制和浓度控制制度，不符合“生态保护红线”在《环境保》中的体系，会造成整个《环境保》的体系混乱。

　　退一步讲，即使将“生态保护红线”的概念扩张为涵盖“生态、环境、资源”三者的上位阶的概念，生态领域仍然空缺一个下位阶的概念，仍需要引入类似“生态功能红线”的概念来进行补充——这样仍使得“生态功能区划”等制度没有法律上的渊源，生态保护力度并未得到法律上的加强，这个同《环境保》修改的目的相悖；而在环境和资源领域，“广义红线”将与已有的环境标准等制度造成重复和冲突开元体育网站入口，由环境保护部门划定资源管理部门的资源利用红线，既不可能也没有意义。

　　通过上述历史解释、文释、目的解释和体系解释方法，本文将“生态保护红线”界定为：为了维护生态环境、保障国家生态安全、建立国家生态安全保障体系，由国家综合考量生态重要性后在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定的针对于生态环境保护的物理空间上的闭合的警戒线。“生态保护红线制度”则要求对于“生态保护红线”圈定的内部空间实行严格保护。

　　对比《环境保》第29条第1款和第2款的主语，可以得知“生态保护红线”应当为国家层面的概念，“生态保护红线”的划定主体为国家，法律并未授权地方各级政府划定地方“生态保护红线”。

　　由于《环境保》未明确“生态保护红线”的划定主体，并且大多数重要生态功能区、生态敏感区、脆弱区会涉及到林业部门、农业部门开元体育网站入口、水利部门、海洋部门以及其他资源管理部门的利益，不建议由环境保护部门对“生态保护红线”进行划定，应该由级别更高的部门进行划定，或由级别更高的部门授权环境保护部门进行划定，否则环保部门将面临很尴尬的局面。

　　对于“红线区”的管理主体有两种不同思路。“生态保护红线”划定后，必然与原有的管理体系有很大的重叠和冲突。一种思路是将红线区交给原有的范围较最接近的保护区的管理主体进行管理，这样可以与已有制度做到更好的衔接，但可能容易造成各部门管理混乱；另一种思路是划定新的管理机构，对于“红线区”进行统一管理，这样便于进行统一管理，但是与已有的保护区衔接较为困难。应当在各地区红线划定时即明确“红线区”的管理主体，并明确管理主体的权力和义务和责任，防止“生态保护红线”制度落空。笔者认为各个红线区应当分配给较接近区域的保护区主管部门进行管理，并且这些部门统一受到国家红线管理部门的监督。

　　进行命名。可以看出，生态功能红线划定的主要目标有两个：对生态功能区进行保护，对于生态敏感、脆弱区进行保护

　　“生态保护红线”是国家划定的综合意义上的红线，生态系统又是统一的整体，其目的之一就是为了协调整合现有混乱重叠严重的管理制度，如果把“生态保护红线”变成了“湿地红线”或“大熊猫红线”或“水土流失敏感区红线”的话，可能有悖于“生态保护红线”设立的目的。

　　因此，笔者认为“红线区”的命名应当为“自然地理区域＋国家生态红线保护区”，将其作为整体进行保护，不必强调其保护目的基于何种生态价值，也不必强调保护手段究竟是“保护”还是“预防”。

　　范围内（即“红线区”），如国家自然保护区就将其中的核心区和缓冲区全部划入“生态保护红线”范围内。但依照《环境保》第19条第2款

　　，原有的各种保护区制度不因对于“国家生态保护红线”的划定而失去效力，各级人民政府仍应当对于原有保护区进行保护。所以“红线区”并非取代原有保护区，而是对于原有保护区加强保护，进行统一管理。《环境保》没有对“生态保护红线”的调整作出规定。各级政府根据实际情况需要调整生态保护红线时如何保障政府行为的正当性没有程序上的保障。“红线区”的调整应当进行专家论证、政府信息公开和公众参与，通过程序性制度来保障政府行政行为的合理性和合法性，同时，由于“生态保护红线”涉及国家生态安全保障体系，政府作出决策前，应当向国家有关部门进行备案审核。“红线管理”的强度

　　我们首先要确定《环境保》中的“严格保护”，而没有明确什么是“严格保护”。从把自然保护区的核心区和缓冲区纳入红线区域可以看出，“生态保护红线”或许应当达到的保护程度与缓冲区相同或类似的保护力度，即禁止一切干扰或只允许科学研究观测活动；但是“生态保护红线”的力度可能要比原有的区域力度更大，因而保护力度很可能会超过缓冲区的保护力度。

　　《指南》中提到的保护程度是生态功能红线划定后应当满足“保护性质不变、生态功能不降低、空间面积不减少”三个层次的要求，从质和量两方面进行保护。需要注意的是开元体育网站入口，“生态保护红线”与“耕地红线”不同，耕地和其他用途的土地比较容易进行调整和恢复，而“生态保护红线”区域一旦被破坏则很难被恢复到原有的功能，因而生态红线的调整应当做更严格的限制。

　　“红线区”内可以进行再次分级，对于重点区域进行更严格的保护。“红线外区域”可通过相邻关系或环境影响评价制度进行保护，同时也不会过分限制开发。已经在红线区内进行建设或已经投入使用的建设项目应该如何处理立法未作规定。特别是其中已经通过环境影响评价等审查已取得合法开发资格的项目该如何处理，这将是“生态保护红线”落实过程中的一大难题。

　　《环境保》没有明确说明“严格保护”的具体内涵，“保护性质不变、生态功能不降低、空间面积不减少”也只是从抽象的角度对于红线区性质的把握，缺乏真正有实际操作意义的细则，这将很大程度上影响“生态保护红线”制度的效力。从以往各种保护区保护范围大但是保护效果不好来看，“生态保护红线”划定范围不应过大开元体育官网入口登录，而保护效力则应该加强开元体育，这样才能真正把“红线”作为一种绝对不能碰触的警戒线。四、结论作为新的法律概念，生态保护红线需要对其内涵和外延进行明确界定。本文的研究表明：生态保护红线是国家层面的综合的生态保护地理空间线，不需要区分具体保护目标；生态保护红线不直接调整环境污染、资源利用等领域，不含数值线；生态保护红线的划定和管理应由国家高级别部门进行统一布局；生态保护红线区不影响原有各种保护区制度，是在原有制度上加强保护力度并进行统一管理；生态保护红线的调整受到更加严格的程序限制，应包含专家论证、政府信息公开、公众参与制度开元体育。注释

　　[9] 周生贤：深入贯彻党的十八届三中全会精神以改革创新为动力推进美丽中国建设——周生贤在2014年全国环境保护工作会议上的讲线] “生态功能红线（生态功能保障基线）”是指“对维护自然生态系统服务，保障国家和区域安全具有关键作用，在重要生态功能区、生态敏感区、脆弱区等区域划定的最小生态保护空间”《国家生态保护红线——生态功能红线划定技术指南（试行）》.

　　[11] 陈海嵩.“生态红线”的规范效力与法治化路径——解释论与立的双重展开[J]. 现代法学,2014,04:

　　[12] 《现代汉语规范词典》第2版，外语教学与研究出版社、语文出版社，2010年，页544.

　　[13] 蔡守秋. 析2014年《环境保》的立法目的[J]. 中国政法大学学报,2014

　　[14] 《环境保》第29条第2款：各级人民政府对具有代表性的各种类型的自然生态系统区域，珍稀、濒危的野生动植物自然分布区域，重要的水源涵养区域，具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞和化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗迹，以及人文遗迹、古树名木，应当采取措施予以保护，严禁破坏。

　　[15] 此处并非表示物理空间 上的“红线”内部区域的不存在环境质量标准，“红线”内部区域实行“严格保护”必然有一定的数值标准予以衡量，但这个标准应当为“生态保护红线”的配套制度，而非这个标准本身成为“生态保护红线] 《国家生态保护红线——生态功能红线划定技术指南（试行）》，页34.

　　[17] 就目前我国生态安全而言，所有的重要生态价值的区域都面临着遭到破坏的危险，因此人为区分“保护区”和“预防区”没有实际的意义，如果区分反而会造成两种区域的保护程度不同的错觉。

　　[18] 我国现行制度下有世界文化与自然遗产、自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质遗址保护区、水利风景区、湿地区域、饮用水水源保护区、水产种质资源保护区、海洋特别保护区、公益林地、水源涵养区、洪水调蓄区开元体育官网入口登录、河道保护区域等多种类型。

　　[19] 环境保护部于《指南》中对于生态功能红线划定的区域进行了列举，分别为：重要生态功能区（含《全国生态功能区划》中的“国家重要生态功能区”、《全国主体功能区规划》中的“国家重点生态功能区”和“海洋重要生态功能区”），生态敏感开元体育、脆弱区（含《全国生态功能区划》中的生态敏感区、《全国生态脆弱区保护规划纲要》和《全国主体功能区规划》中的生态脆弱区），禁止开发区（《全国主体功能区规划》中的国家级自然保护区（含海洋自然保护区），世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地址公园、跨省的饮用水源保护区，《中国生物多样性保护战略与行动计划》中的生物多样性保护优先区（暂不单列））。参见：《国家生态保护红线——生态功能红线划定技术指南（试行）》。

　　[20] 《环境保》第29条第2款：各级人民政府对具有代表性的各种类型的自然生态系统区域，珍稀、濒危的野生动植物自然分布区域，重要的水源涵养区域，具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞和化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗迹，以及人文遗迹、古树名木，应当采取措施予以保护，严禁破坏。