开元体育我国检察公益诉讼制度的探索和发展

　　开元体育我国检察公益诉讼制度的探索和发展2014年10月，党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，拉开了检察公益诉讼改革的序幕。修改民事诉讼法、行政诉讼法，确立检察机关提起公益诉讼制度；修改反垄断法等实体法、发布司法政策，检察公益诉讼的办案领域从生态环境和资源保护、食品药品安全等4个领域，逐步拓展为“4+10”领域，步入“4+N”新时代。十年来，在以习同志为核心的党中央坚强领导下，检察公益诉讼制度从顶层设计到实践落地，从局部试点到全面推开、健康发展，形成了公益司法保护的“中国方案”。十年来，全国检察机关共立案办理公益诉讼案件80多万件，发出检察建议60多万件，依法向法院提起行政公益诉讼4000余件，为全面依法治国写下了责任担当的有力注脚。在检察公益诉讼改革十周年之际，本刊推出系列专题报道，梳理检察公益诉讼改革的发展历程开元体育网站入口，深入检察机关公益诉讼的探索实践，探讨制定检察公益诉讼法的必要性、紧迫性和可行性，以期推动检察公益诉讼高质量发展，更加有力服务中国式现代化。习总深刻指出，检察官作为公共利益的代表，肩负着重要责任。中国检察机关是保护国家利益和社会公共利益的一支重要力量。回首间，党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，民事诉讼法、行政诉讼法修改正式确立检察公益诉讼制度；党的十九届四中全会提出“拓展公益诉讼案件范围”“完善生态环境公益诉讼制度”；党的二十大报告提出“完善公益诉讼制度”十年里，检察公益诉讼制度在我国经历了“顶层设计、法律授权、试点先行、立法保障、全面推进”五个阶段，走出了一条具有中国特色的公益司法保护道路。检察公益诉讼制度是习法治思想在公益保护领域的生动实践和原创性成果，彰显了中国特色社会主义制度的优势。近年来，经过不断探索，检察公益诉讼取得了令人瞩目的成就，丰富了国家治理体系和治理能力现代化的内容，实现了理论突破和制度创新，夯实了检察公益诉讼立法基础。当前，检察公益诉讼正处于从高增速发展迈向高质量发展的新阶段，它的地位和作用愈发凸显，越来越被外界熟知、认可。相对于刑事、民事、行政等传统检察职能，公益诉讼是在党的十八届四中全会之后才探索建立的一项制度，“年轻”却又呈现高速发展的特征。上世纪九十年代，公益诉讼概念随着法学界的研究与媒体的报道，逐渐进入人们的视线。虽然当时还属立法空白，并未以制度形式出现，但这丝毫不影响实践层面燃起公益诉讼的火种。先有福建公民起诉电信局不执行半价收费决定，后有河南检察院就国有资产流失向当地法院起诉，一时间全国各地检察院和法院纷纷开启了提起和审理公益诉讼案件的司法探索。尤其2007年开始，全国多地中级法院和基层法院试点设立了环境资源审判庭，环境司法专门化为环境公益诉讼受理提供坚实阵地支持。不过由于法律依据不足等原因，除了少量涉及环境污染的公益诉讼得到受理外，各地的环资法庭普遍“缺米下锅”。同在那一时期，民间社会以公益为目标的诉讼行动却呈现此起彼伏的特点样貌。公益律师诉地铁站上厕所收费不开、法学博士状告“全国牙防组”涉嫌欺诈、民间环境公益组织为环境保护奔走疾呼、提起公益诉讼但与高涨的诉讼热情相反的是，民间维护公益案件大多以“社团难受理”“个人多败诉”收场。不过，这项以公共利益、公平正义为己任，避免公益受损却无人追究的尴尬境地出现的“公益诉讼”，在一段时间高频曝光下，得到了大多数人的关注和认可，也让建构公益诉讼制度成为一种普遍的社会诉求。2014年10月，党的十八届四中全会审议通过《中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。2015年5月5日，中央全面深化改革领导小组第十二次会议审议通过《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》。会议强调，检察机关要牢牢抓住公益这个核心，重点是对生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域造成国家和社会公共利益受到侵害的案件提起民事或行政公益诉讼，更好维护国家利益和人民利益。这次会议为公益诉讼开展领域清晰划位。同年7月1日，十二届全国会第十五次会议通过决定，授权最高人民检察院（以下简称“最高检”）在北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃13个省、自治区、直辖市的检察机关，就以上领域开展为期两年的公益诉讼试点工作。同年12月，最高检正式发布《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，夯实制度设计的实践基础，助推试点工作稳步展开。自此，顶层设计铺开，检察机关提起公益诉讼从无到有、由点及面，按下了公益诉讼制度探索的“快进键”。试点改革的号角一吹响，山东省庆云县率先激活改革启动后的首例行政公益诉讼案。原来，早在试点工作开展之前的2014年10月，庆云县人民检察院在审查庆顺公司污水处理厂厂长涉嫌污染环境罪案件时，发现该公司长期违法生产违规排放大量污水，造成环境污染。试点工作开始后，2015年12月16日，庆云县人民检察院以庆云县环保局不履行职责为由，向庆云县人民法院提起行政公益诉讼，请求确认庆云县环保局批准庆顺公司进行试生产、试生产延期的行政行为违法，撤销其违法行政处罚决定，并责令其依法履职。试点改革启动后由检察机关提起的首例民事公益诉讼案，则是出现在江苏省常州市。2015年12月21日，常州市人民检察院在一起环境污染民事公益诉讼案中，向常州市中级人民法院提起民事公益诉讼，请求判令两被告依法及时处置场地内遗留的危险废物，消除危险，依法修复被污染的土壤，恢复原状，赔偿场地排污对环境影响的修复费用。2016年6月30日，北京市石景山区人民检察院对石景山工商行政管理分局不依法履行职责行为，向区法院提起行政公益诉讼。至此，13个试点地区全部实现“破冰”。两年改革试点间，试点检察机关勠力同心、积极探索，各地涌现大批典型案例。在此期间，检察机关内部一系列加速改革的措施也纷纷启动。吉林省人民检察院专门制定《公益诉讼试点工作推进不力问责办法》，对试点工作认识不清、推进不力、进展缓慢、不能完成既定工作目标的检察长进行问责。内蒙古自治区通过《内蒙古自治区行政应诉规定》，明确规定，检察机关提起公益诉讼案件，被诉行政机关应当出庭应诉。安徽出台《关于行政机关加强行政公益诉讼有关工作的意见》，要求各级行政机关高度重视行政公益诉讼诉前程序，不得以各种理由推脱、延迟落实和反馈。江苏将入额检察长、分管检察长是否直接办理公益诉讼案件纳入司法办案考核在两年的试点工作中，内蒙古自治区64个公益诉讼试点检察院都办理了公益诉讼案件；山东检察机关提起公益诉讼案件104件开元体育官网入口登录，6个试点市级院、68个基层院全部解决起诉空白；湖北等地区70%的试点基层院已经向法院提起了公益诉讼各试点地区检察机关积极踊跃交出漂亮答卷。据统计，截至2017年5月，各试点地区检察机关共办理公益诉讼案件7886件，其中诉前程序案件6952件、提起诉讼案件934件。试点改革实践工作成效显著，进一步建立长效机制的呼声也随之而来。2017年6月27日，十二届全国会第二十八次会议表决通过“关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定”，检察机关提起公益诉讼制度正式建立。两部诉讼法的修正，虽然增加的是少量条款，但却是对检察机关提起公益诉讼两年试点工作的正式立法肯定，意义非凡。至此，我国检察公益诉讼改革完整经历了“顶层设计、法律授权、试点先行、立法保障、全面推进”五个阶段，迎来了全面发力的历史拐点。有目共睹，2017年后检察公益诉讼工作驶进“快速道”，呈现了快速发展的趋势。先是2018年3月，“两高”出台《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，为统一办理检察公益诉讼案件提供了操作依据；后是2018年7月，中央全面深化改革委员会第三次会议决定设立最高检公益诉讼检察厅开元体育官网入口登录，为更好履行检察公益诉讼职责提供组织保障；再是2018年10月、2019年4月，公益诉讼检察职权相继写进修订后的人民检察院组织法和检察官法，为检察公益诉讼的发展提供了基本的法律和规范依据。随着2018年11月23日，海南省三沙群岛检察院向三沙市社会事业与后方基地管理局发出诉前检察建议，全国基层检察院全部解决立案空白和诉前程序办案空白，实现公益诉讼办案全覆盖。据统计，2018年起，全国检察机关每年立案办理公益诉讼案件均在10万件以上。检察公益诉讼的探索并未就此减缓脚步，近五年来，检察机关拓展公益诉讼案件范围取得新成效，推动公益诉讼检察走向更广阔空间、发挥更大作用。2018年4月，新制定的英烈保专门增加检察机关就侵害英烈姓名、肖像、名誉、荣誉提起公益诉讼的条款。2018年12月25日，最高检新闻发布会上，最高检公益诉讼检察厅（筹）负责人介绍，除了常见的四大类型公益诉讼案件，在全面推开过程中，对其他类型的案件检察机关作出一定探索。其表示：“对于个别等内等外理解有分歧，但又严重侵害公益、群众反映强烈、普通诉讼又缺乏适格主体的情况，一些地方检察机关在当地党委、、政府和法院等的支持下，进行了审慎而又积极的探索。”同时，对于中央政策有明确要求的领域，如《中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》提出“研究建立安全生产民事和行政公益诉讼制度”；中央深改委审议通过的设立互联网法院的方案明确规定，互联网法院可以受理“检察机关提起的互联网公益诉讼案件”。检察机关亦在政策指引下进行确定性探索实践。2019年10月，党的十九届四中全会提出“拓展公益诉讼案件范围”的明确要求。接下来的两年时间里，随着安全生产法、个人信息保等法律写入了检察公益诉讼条款，在法定办案领域上逐渐形成了“4＋5”格局，即生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让4个诉讼法明确列举的领域和英烈权益保护、未成年人保护、安全生产、个人信息保护、军人地位和权益保护5个单行法授权的领域。与此同时，2021年7月14日，最高检新闻发布会上，最高检第八检察厅负责人表示，今后还会有一些单行法陆续增加检察公益诉讼的条款，为拓展公益诉讼案件范围提供法律依据。待到2022年，伴随新修订的反垄断法、反电信网络法、农产品质量安全法、妇女权益保障法等均对检察机关提起公益诉讼作出规定，公益诉讼法定领域“版图”进一步扩大，并继续向无障碍环境建设、文物保护等新领域拓展，初步建立起“4+N”的基本业务框架，形成了以传统法定领域为核心、新增法定领域为增长点、其他新领域为补充的基本业务格局。检察公益诉讼作为一项着眼于维护公共利益的司法制度，所维护的公共利益归根结底是人民的利益。近年来，司法机关聚焦影响人民群众安全、利益和感受的农村垃圾治理、文物保护、耕地保护、生态环境与资源保护、食品药品安全、公共安全等领域，关注百姓的“钱袋子”“脚底下”“舌尖上”等问题，全面提升检察公益诉讼的社会知晓度、参与度、影响力，切实增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。2018年8月，最高检部署开展了为期一年的“保障千家万户舌尖上的安全”检察公益诉讼专项监督活动，回应人民群众食品药品安全关切，聚焦农贸市场及校园周边食品、网络餐饮、饮用水、保健食品药品以及速冻食品行业安全等五大重点领域集中发力。守护“菜篮子”安全，江苏省连云港市人民检察院聚焦“问题食盐”，向有关部门发出诉前建议，推动开展全市食盐质量安全专项打假行动；针对保健食品药品虚假宣传问题，湖南省湘阴县人民检察院办理老年人保健品虚假宣传案，向县专题汇报，推动行政机关对保健食品销售市场进行规范整治；督促“黑名单”制度落实、助力最严厉处罚，上海市人民检察院针对行政机关未将因食品生产经营违法犯罪行为受到刑事处罚的人员纳入重点监管名单问题，部署在全市范围内进行排查，督促职能部门将179人纳入“黑名单”；职能延伸助力社会共治，浙江省温岭市人民检察院促成台州市市场监管局与美团点评公司签署《网络食品安全社会共治体系建设战略合作框架协议》，促进行业规范自治2021年8月，最高检部署开展为期一年的“为民办实事，破解老大难”公益诉讼质量提升年专项活动，聚焦公益保护老大难，围绕人民群众“急难愁盼”问题，充分发挥公益诉讼职能，着力破解各级党委政府关注而没有得到及时解决的难题，以及长期困扰人民群众的操心事、烦心事、揪心事。G322国道湖南省棉花山路段地形复杂、交通事故多发，衡南县检察院发出检察建议，督促县交通运输局履行职责。2021年10月，棉花山路段兴建挡土墙、拓宽路肩等工程顺利完成，“隐患路”变成百姓平安出行的“安全路”。针对全国燃气事故多发频发、安全形势严峻复杂的实际，检察机关把燃气安全作为工作重点，摸排研判线索，加大办案力度，推进源头治理。2021年，全国检察机关共立案安全生产领域公益诉讼案件14162件。江西省赣州市检察机关针对瓶装液化气在充装、储存、销售、运输、配送等环节中存在的违法经营行为开展专项监督，依法向住建、应急、交通、市场监管、乡镇政府等部门发出检察建议，促进“九龙治气”。针对“无证幼儿园”“中小学校园周边食品安全”“网吧接纳未成年人”等难根治开元体育网站入口、易反复、家长揪心、社会关切的公益损害问题，检察机关把重点放在跟进监督、形成合力、标本兼治上，注重推动问题实质性解决、注重发挥社会支持体系作用、注重“没完没了”持续监督跟进。同时，高度重视未成年人网络保护，立足法律监督职能，通过多种途径，保障未成年人网络空间安全，保护未成年人网络权益。个人信息保写入公益诉讼条款后，检察机关针对手机App、网络实名购票、人脸识别等人民群众反映强烈的个人信息保护突出问题，加大办案力度。2021年，全国检察机关共办理个人信息保护领域公益诉讼案件2000余件。在推动红色资源保护、强化特定群体权益保护等领域，检察公益诉讼亦发挥重要作用。广东军地检察机关针对散葬烈士墓管理保护不到位、烈士身份信息资料缺失等问题，共同督促职能部门系统修缮，全面核查烈士身份信息，帮助无名烈士“回家”，有力捍卫了英雄烈士的荣誉和尊严。浙江省杭州市钱塘区检察院针对某街道村级后备干部公开招考中限制岗位性别、损害妇女平等就业权，发出检察建议后，相关部门撤销原招考公告，为女性提供了同等数额的岗位，有效保护了妇女的平等就业权利。通过办理“硬骨头”案件全覆盖，检察机关精准发现公益损害中存在的普遍性、深层次治理问题，切实推动破解老大难问题。检察公益诉讼制度是习生态文明思想和习法治思想指导下的原创性成果，是新时代生态文明建设制度体系的重要组成部分，在新时代生态文明建设发生历史性转变的巨大成就中，积极发挥了独特的职能作用。随着我国生态文明顶层设计和制度体系不断加快推进，生态环境和资源保护领域成为公益诉讼检察最重要的领域，办案数量最多、案件类型最丰富、覆盖面最广、社会影响最大，制度价值越来越得到社会各界的关注和认同。在2020年7月至2023年6月为期三年的“公益诉讼守护美好生活”专项监督活动中，全国检察机关持续深耕生态环境和食品药品安全等重点领域，办理了一批有影响、高质效的公益诉讼检察案件。最高检第八检察厅负责人接受媒体访问时表示，生态环境和资源保护领域公益诉讼办案数占全部公益诉讼办案数的比重始终保持在50%左右。除传统的大气、水、土壤等环境要素外，仍在不断丰富拓展案件类型，还涉及森林病虫害、珍稀鸟类、濒危植物、湿地、自然保护区、文物、自然遗迹等，呈现出多样化的特点。另外，相比于过去，检察机关办理生态环境和资源保护领域公益诉讼案件，发生的最主要变化在于，实现了从以修复受损生态为办案目标，到依法能动履职、推进诉源治理的办案理念的转变。从解决突出生态环境问题入手，聚力攻坚抓要案办理，从个案办理到类案监督，进而促进诉源治理、系统治理，先后成功办理“万峰湖案”“南四湖案”等一大批有影响力的案件。同时，探索生态环境侵权的惩罚性赔偿制度，不断丰富认购碳汇方式替代生态环境修复等恢复性司法方式方法，研建大数据法律监督模型赋能环境资源检察办案。由于生态环境和资源保护领域受损的社会公共利益往往存在跨地区、跨部门的特点，近年来，检察机关在开展公益诉讼工作中，把跨地区开元体育网站入口、跨部门协同作为工作的重点开元体育官网入口登录。“最高检就长江流域船舶污染专门设立专案组”“最高检制定实施检察机关办理长江流域环境资源案件加强协作配合的意见”“辽宁、吉林、黑龙江、内蒙古检察机关共建东北三省一区林业生态资源和东北虎豹国家森林公园保护公益诉讼协作机制”“全国90％以上省级检察院，80％以上市、县（区）检察机关联合生态环境职能部门会签协作配合机制，18个省级检察院与河长办公室会签协作配合文件”不仅加大最高检、省级检察院自办案件力度，还注重深化运用检察一体化机制、探索构建跨区域管辖协作机制、健全外部协作配合机制。公益诉讼从提出到试点、全面推开，十年来，从蹒跚起步到稳步前行，从夯基筑台到厚基成势，从不被理解到广受赞誉，公益诉讼制度取得快速发展，业务领域持续拓宽，案件规模稳步增长，办案质效不断提升，展现了独特的制度价值，取得了显著的实践成效。公共利益无小事，公益保护无止境。在习法治思想指引下，检察公益诉讼作为中国特色社会主义检察制度的伟大创新，必将为全面建设社会主义现代化国家贡献更多力量，为公益保护这一世界难题提供独具特色的“中国方案”。